比例原则着眼于目的—手段之间的关系，强调作为实现某种目的(或结果)手段的措施必须符合三方面的要求：(1)妥当性，即所采取的措施可以实现所追求的目的。

二是规定公权机构和非公权机构在行政罚款方面没有区别，如挪威、葡萄牙等。至于如何就高，对固定数额的罚款，可直接适用罚款数额高的规定处罚。

[29]参见王锡锌：《个人信息权益的三层构造及保护机制》，载《现代法学》2021年第5期，第119页。本文试图填补此空白，从谁处罚罚什么怎么罚三方面展开初步讨论。无论哪种情形，律师违反《个人信息保护法》均应受罚。据《行政处罚法》第30条、第31条，十四周岁以下的未成年人或精神病人、智力残疾人违反《个人信息保护法》仍须承担被管教或看管和治疗的责任，第33条第3款规定因有责性或违法性欠缺而不受处罚者需接受教育。[6]参见孙莹主编：《个人信息保护法条文解读与适用要点》，法律出版社2021年版，第189页。

[41]参见孙莹：《大规模侵害个人信息高额罚款研究》，载《中国法学》2020年第5期，第122-124页。[12]个人信息保护行政处罚权能否根据《行政处罚法》第24条交由乡镇人民政府、街道办事处行使，仍有待观察和讨论。规范制定主体在探究宪法目标时，如果某种解释方案能够得到党中央决策部署的支持，就应当优先适用此种方案，确保法律规范与党中央决策部署相一致。

该法第19条要求政府部长在二读程序之前发布相容性声明，说明法案与权利相容，或者表示无法作此声明但仍然希望议会表决通过法案。鉴于事中审查工作分散在多个国家权力系统中，在法律层面健全其规范依据是最为理想的办法，但考虑到我国的相关实践仍在探索阶段，还没有形成成熟稳定的做法，所以不宜操之过急，可以采取循序渐进的三步走策略。由此可知，无论是调整范围还是幅度，都可以在法律层面实现对上述规范性文件的监督而无需宪法出场。第一，如果草案不符合功能性标准或者目的不合宪，可以建议提案主体撤回。

《宪法》第116条赋予民族自治地方人大制定自治条例和单行条例的权力。当前我国的事中审查多数是内部运作，主要依靠惯例或相关主体的自觉，审查动力具有不确定性。

其次，根据《全国人民代表大会常务委员会关于国家监察委员会制定监察法规的决定》第1条，监察法规除了执行法律的规定，还可用来履行领导地方各级监察委员会工作的职责。它是规范制定主体及相关参与机构行使权力的必然产物，只在制定规范的过程中发挥作用，随制定程序的结束而结束。至于两类审查标准的具体要求，还需结合我国宪法和法律规定进行分析。如果有多方主体参与起草工作，应当尊重牵头机关对草案合宪性的判断。

对此，就需要运用宪法予以补强。作为应对，可以把合宪性审查明确为规范制定参与机构的职责，并且通过审查行为的外部展示予以督促落实。美国参众两院的司法委员会承担了大多数事中审查工作，法案对公民权利和自由的影响是审查重点，其他常设委员会零散的审查工作主要围绕权力分立问题展开。首先，从理论层面看，开展事中审查是依宪行使权力原则的内在要求。

法律规范是否符合功能性标准的要求应当作为草案说明和评估报告的必要内容，其他问题是否需要说明或评估由起草和审议机构视情况而定。《宪法》第89条规定国务院制定行政法规应当根据宪法和法律。

事中审查对象的广泛性以及审查主体的多元性，决定了宪法和法律委员会很难无差别地对所有对象进行审查，而是应当通过科学方法指导其他规范制定参与机构的审查活动。1.三种类型的审查主体及其范围 第一，在规范上的审查主体层面，我国事中审查对象的广泛性决定了此类主体的数量较多，有权决定审查对象能否生效的各类规范制定主体皆在此列。

综上可以认为，审查对象、审查主体、审查标准和审查程序构成事中审查制度的主要内容，本文关于制度建构的讨论将主要围绕这四个方面展开。三、法律规范事中合宪性审查的比较法考察 （一）域外国家事中审查制度的三种类型 从比较法上看，把合宪性要求落实到法律规范的起草和审议阶段，以化整为零的方式进行事中审查是很多国家的共同做法。英国虽然没有成文宪法，但1998年《人权法》是事实上的高级法，对议会立法具有约束作用。第三，宪法是自治条例和单行条例不可突破的底线。党的十九大以来，在党中央有力推动下，法律规范合宪性审查的制度轮廓逐渐清晰，形成了覆盖事前、事中和事后的全过程审查模式。具体到事中审查领域，对域外实践进行梳理和分析，有助于我们深化对制度建构规律的认识，为我国相关工作提供线索。

对规范制定主体而言，要使法律规范符合不抵触宪法原则，就要在制定过程中对其与宪法的关系进行审查。起草阶段的草案说明可以作为适用功能性标准的主要载体，但在审议阶段还缺少类似制度，不利于功能性标准完全落地。

以功能性审查报告和规范性审查结论为基础，宪法和法律委员会形成统一的合宪性审查报告，将其作为草案审议结果报告的必要组成部分。如韩大元教授指出，全国人大宪法和法律委员会成立之后，合宪性审查的主体已然明确，接下来应当尽快制定合宪性审查标准、内容、程序、责任与效力等方面的基本规则。

社会性立法涉及环境、卫生、健康等领域，旨在维护公平、正义和安全等基本价值，此类收益具有较强的主观性，对其进行量化分析存在困难，可以采用软性（soft）成本收益分析方法，论证制定规范的收益能够证成为此付出的成本。另一类是宪法专家顾问，主要来自宪法学及相关专业领域，从规范性维度为专业性审查主体提供意见。

具体到法律规范的制定过程，起草和审议机构应当主动审查草案是否符合宪法，最后由规范制定主体予以表决或决定通过，这便是完整的事中审查过程。一是国务院各部、各委员会发布的规章、命令和指示。四、我国法律规范事中合宪性审查制度的具体展开 （一）多元的审查对象之界定 因应从中央到地方多元化的治理需求，我国建立了统一而又分层次的立法体制，多个主体被赋予规范制定权，由此产生了多种类型的法律规范。就行政法规、军事法规和监察法规而言，国务院、中央军委和国家监察委员会的法制工作机构负责对草案的功能性和规范性进行一体审查，但双重审查标准的适用同样可以依次展开。

朱学磊，中国社会科学院法学研究所助理研究员，法学博士。首先，由全国人大常委会、国务院、中央军委和国家监察委员会分别在各自系统内制定关于事中审查的指导性文件，明确各级规范制定主体和相关参与机构开展合宪性审查的职责、对象、标准和程序，逐步积累经验。

上述问题可以从两方面着手解决。例如，芬兰《紧急权力法》授权政府在紧急状态下发布命令限制公民基本权利，但实践中政府的限制是否超出必要限度，该法无法提供确切答案，需要回到宪法才能作出准确判断。

宪法的目标条款通常具有较强的抽象性和开放性，能够容纳多种不同的解释方案。为此，可以依托专业性审查主体建立宪法专家顾问制度，邀请来自宪法及相关专业的专家学者参与其中，对规范拟采取的各种措施的合宪性提出意见，为专业性审查主体提供参考进而对规范上的审查主体产生影响。

在不改变既有制度的条件下，可以由法律所涉领域的专门委员会负责功能性审查。但是，这并不意味着我们应当在所有规范制定工作中无差别地适用该方法。其《宪法》第108条规定，司法部长既是总统、政府及其各部的咨询对象，可以根据请求为其提供有关宪法和法律的建议，也负责对上述主体行为的合法性进行监督。按照权责一致原则，此时仍然要由提出法律案的主体对草案的合宪性负责，实际承担起草工作的主体可以为其提供帮助。

军队人员身份的特殊性决定了其权利义务有别于其他公民，但哪些权利义务可以有区别以及区别幅度可以有多大，不应由军事法规自行决定，还要在宪法层面展开论证。为了充分发挥行政立法的试验和探索功能，《立法法》第65条第2款将‘根据原则作了较宽的界定，使行政法规除了执行法律规定，还可以就《宪法》第89条规定的国务院行政管理职权事项作出规定。

因此，提供更加具体、明确和系统的规范依据是推动事中审查迈向制度化的关键步骤。就全国人大及其常委会的立法性决定以及国务院的决定和命令而言，其调整范围相对较小，所涉关系相对简单，可以分别由全国人大宪法和法律委员会、司法部直接运用规范性标准进行审查。

基于比较法的考察，并结合我国宪法和相关法律规定，可以发现我国事中审查的对象种类较多，除法律之外还包括多种类型的法规、自治条例、单行条例和部分规范性文件。就行政法规、监察法规和军事法规而言，起草机构主要是国务院、国家监察委员会所属部门和中央军委相关部门。